20-21 марта в Париже прошел Международный форум по антикоррупции и добросовестности
20-21 марта в Париже в штаб-квартире ОЭСР прошел Международный форум по антикоррупции и добросовестности, объединивший более 1800 участников из 120 стран.
ОЭСР включила вопросы международной коррупции в исследовательскую повестку в 1989 г. и на протяжении следующего десятилетия преследовала две главные цели - борьба с коррупцией в международном бизнесе и содействие созданию равных условий конкуренции для международных компаний. В настоящее время ОЭСР рассматривает борьбу с коррупцией как горизонтальное направление, проходящее практически через все сферы деятельности организации. На глобальном уровне ОЭСР объединяет антикоррупционные усилия с рядом международных организаций и объединений – ООН, Всемирным банком, ЕС, Советом Европы, ОАГ, а также рабочих антикоррупционных групп в рамках АСЕАН и БРИКС. Принципиальная позиция ОЭСР заключается в том, что интеграция антикоррупционных практик в масштабах всей планеты крайне важна и должна объединять усилия: национальных правительств, деловых кругов, профсоюзных и неправительственных организаций, гражданских групп и индивидуальных активистов.
Форум проводится с 2013 г. и за это время зарекомендовал себя в качестве авторитетной площадки, предполагающей открытое и конструктивное обсуждение антикоррупционной политики на всех уровнях: национальном, государственном и глобальном. В 2019 г. девизом форума, объединившего более 1800 участников из 120 стран, стала проблема доверия к новым технологиям (Tech for Trust) и построение на их основе обновленных антикоррупционных практик. Значительная часть дискуссий была посвящена перспективам и ограничениям использования в борьбе с коррупцией новых технологий (блокчейн, искусственный интеллект, углубленный анализ «больших данных»). Это соответствует обновленной стратегии развития ОЭСР, которая ставит перед собой задачу переосмыслить роль бизнеса в глобальной экономике, а также ответственность перед обществом в целом, объединяя и дополняя лучшие экспертные практики во всех сферах своей деятельности.
Особенно содержательными были дискуссии на сессии «Новые технологии для антикоррупции и добросовестности: возможности и ограничения» под руководством главы директората ОЭСР по госуправлению Маркоса Бонтури. Среди спикеров были министры юстиции Италии и Анголы, министр публичного администрирования Мексики, представители транснациональных корпораций и неправительственных организаций. Участники отмечали преимущества технологий распределенного реестра (блокчейн) которые, в силу своей прозрачности и неизменяемости, позволят в ближайшие годы выйти на новый уровень доверия к экономической системе. При этом принципиально важным представляется и устранение ненужных экономических посредников, увеличивающих стоимость операций и создающих угрозу для безопасности передачи данных. Блокчейн может повысить прозрачность и прослеживаемость глобально-децентрализованных цепочках поставок, позволяя управлять их конфигурациями и делать их более гибкими. С точки зрения антикоррупционных практик блокчейн особенно важен для создания реестров компаний и конечных бенефициаров, что помогает предотвратить незаконные операции с целью отмывания денег.
Широко обсуждалась и «оборотная сторона» новых технологий – возможность их использования с целью подрыва открытых моделей демократического развития. Блокчейн в силу анонимности и быстроты транзакций может быть платформой для незаконной торговли, отмывания денег, уклонения от уплаты налогов и других видов преступной деятельности, служащих основой для коррупции. Об этом в своих выступлениях говорил, в частности, Йоханес Тон, директор партнёрских программ Global Integrity - некоммерческой организации, осуществляющей глобальный мониторинг коррупции через сетевые структуры независимых исследователей и журналистов.
В экспертных дискуссиях неоднократно упоминалась известная теория испанского макросоциолога Мануэля Кастельса (создателя теории «сетевого общества») о коррупции в общественно-политических сетях. Отмечалось, что в современных условиях два классических канала коррупции – финансовые вознаграждения и подкупы приобретают новые черты и гибко адаптируются к изменениям законодательств и распространению новых технологий, углубляя кризис либеральной демократии. Об этом Кастельс подробно пишет в недавней книге «Rupture: The Crisis of Liberal Democracy».
На сессии «Влияние обмена налоговой информацией на борьбу с коррупцией» особое внимание обращалось на несовершенство программ «золотых паспортов» (предоставление гражданства или вида на жительство за инвестиции) в странах ЕС. В последнее время, в некоторых странах ЕС (Мальта, Кипр, Португалия) торговля гражданством и видом на жительство стала прибыльным бизнесом, в том числе, для коррумпированных чиновников. Эксперты озабочены тем, что такие схемы содержат серьезные коррупционные риски и способствую легализации в ЕС коррупционных чиновников. Участники сессии ссылались на недавний доклад Еврокомиссии на эту тему, а также совместное (Transparency International и Global Witness) исследование «Бегство в Европу» подтверждающее, что за последние десять лет в ЕС было продано около 100 тысяч «золотых виз» и более шести тысяч паспортов.
В центре внимания аудитории находились спикеры U4 Anti-corruption Resource Centre – норвежской международной исследовательской лаборатории, созданной на базе Института науки и интеллектуальной свободы имени К. Микельсена (Берген, Норвегия). Партнерами U4 являются правительства Австралии, Великобритании, Германии Канады, Швеции и других стран. Эксперты лаборатории представили универсальное обновленное руководство по измерению и методологическим подходам к коррупции. В нем были подробно проанализированы институциональные механизмы и другие факторы, которые ограничивают/облегчают коррупцию, а также представлены профили правовых рамок и различных моделей коррупции. Руководство дает ценные рекомендации по диагностике, классификации и выявлению коррупции, а также содержит ряд национальных кейсов.
В заключительной сессии - «Перезагрузка стратегии антикоррупции и добросовестности» - которую модерировала Лаура Алонсо, министр юстиции и прав человека правительства Аргентины приняли участие два профессора-политолога: Пол Хейвуд (Ноттингемский университет) и Хейфер Маркует (Бирмингемский университет). Эксперты дискутировали о социально-политическом дестабилизирующем влиянии коррупции. Абсолютное большинство исследований показывают, что уровень коррупции в странах второго и третьего мира является важным предиктором, показывающим высокую вероятность смены режима, в том числе, насильственной. Установлена устойчивая корреляция между повышением позиций страны в Индексе восприятия коррупции Transparency International и насильственной смены руководства страны. В фокусе внимания также находился антикоррупционный потенциал гражданских технологий (сivic technology) – совокупность новых цифровых практики, позволяющих улучшать отношения между населением и правительством, находить оптимальные общественные решения, в том числе, по противодействию коррупции. Напомним, что в 2016 г. ОЭСР преодолела своего рода табу на политическую повестку и начала исследования вопросов финансирования политических кампаний, и угроз того, как коррупция разрушает принципы демократического управления и социальную сплоченность. В 2018 г. в докладе "States of Fragility" эксперты ОЭСР также рассматривают политические институты и процессы в контексте оценки неустойчивости (fragility) государств, выделяя коррупцию в качестве важного фактора.
Россия и антикоррупционная стратегия ОЭСР
В числе российских участников Форума были представители Счетной палаты, Центра ОЭСР-ВШЭ, Центра «Трансперенси Интернешнл – Россия». Эксперты Счетной палаты РФ во главе с Председателем Алексеем Кудриным приняли участие в конференции «Аудиторский Альянс ОЭСР». Также состоялась двусторонняя встреча Алексея Кудрина и Генерального секретаря ОЭСР Анхеля Гурии, по итогам которой стороны договорились проработать вопрос о заключении нового соглашения между ОЭСР и ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля). Факт встречи подчеркивает сохраняющийся уровень диалога между ОЭСР и российскими ФОИВ.
В настоящее время правовой механизм исполнения международных антикоррупционных обязательств России в целом успешно создан, хотя и нуждается в совершенствовании, в том числе, исходя из рекомендаций ОЭСР. В 2012 г. Россия ратифицировала Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц. На основе документа разработаны поправки в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. В национальном Плане по противодействию коррупции на 2018-2020 гг. подчёркивается в рамках международного сотрудничества важность результативного участия РФ в деятельности рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.
В обновленном Плане работ по взаимодействию России и ОЭСР на 2019-2020 гг. (утвержден Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции) отмечена важность дальнейшего выполнения рекомендаций ОЭСР в рамках мониторинга выполнения Россией Конвенции 1997 г., дальнейшая профилактика и противодействие подкупу иностранных должностных лиц в бизнес-сообществе, а также государственных институтов финансовой поддержки экспорта. Эксперты ОЭСР по-прежнему обращают внимание на недостаточное количество четко регламентированных юридических норм, регулирующих санкции за подкуп иностранных должностных лиц, необходимость пересмотра правовых актов в отношении ареста и конфискации имущества в целях соблюдения третьей статьи Конвенции, необходимость запрета вычитание взяток из суммы налогооблагаемого дохода и другие несоответствия нормативно-правового характера. Однако, надо учитывать, что по оценкам экспертов антикоррупционные стандарты ОЭСР в форме актов «мягкого права» не всегда отвечают интересам России и в ряде случаев не могут быть адаптированы к национальной правовой системе. Последний по времени обзор Рабочей группы ОЭСР по проблеме подкупа при заключении международных коммерческих сделок относительно обязательств России опубликован в октябре 2018 г. и доступен на сайте организации.
ЕАЭС и антикоррупционные стандарты ОЭСР
Вопросы имплементации антикоррупционных практик чрезвычайно актуальны и с точки зрения дальнейшего развития евразийской экономической интеграции. В частности, страны ЕАЭС нуждаются в совершенствовании инструментов государственной поддержки экспорта с учетом стандартов ОЭСР. Прежде всего, внедрение в практику экспортных агентств антикоррупционной, социальной и экологической экспертиз. Такие меры должны ускорить формирование в границах ЕАЭС единого политико-правового антикоррупционного пространства, ориентированного на уменьшение коррупционных рисков, устранение их предпосылок и порождающих причин.
Ключевые тезисы дискуссий
- Антикоррупционная Стратегия ОЭСР реализуется на основе собственных антикоррупционных стандартов и по-прежнему сохраняет ряд отличий от подходов ООН, Совета Европы (ГРЕКО), других международных организаций. На уровне глобального управления необходима дальнейшая координация антикоррупционных подходов ведущих международных организации.
- Коррупция приобретает все большую социально-идеологическую пластичность под влиянием правовых, институциональных, культурных и пространственно-территориальных факторов. При этом она постоянно трансформируется и уходит от контроля, зачастую существенно опережая новации национальных законодательств.
- Ближайшие несколько лет будут иметь решающее значение для возможности тестирования и последующего внедрения антикоррупционных практик на основе новых технологий.
- Мировое сообщество пока не выработало адекватных мер противодействия экспортной модели коррупционного воздействия. Если конкретного коррупционного актора (физическое или юридическое лицо), злоупотребляющего властью, относительно легко разоблачить, то сетевые коррупционные модели с активным участием государственных структур, транснациональных корпораций, международных фондов часто остаются вне досягаемости. Именно они представляют главную опасность.
- Необходимо усилить исследования соотношения рисков между коррупцией, отмыванием денег и программами «золотых паспортов» в ЕС.
- Успешная борьба с коррупцией требует «перезагрузки» координации политических усилий, правовых, информационных и научных механизмов. Антикоррупционные практики, основанные на таком подходе, требуют также новых междисциплинарных методов для выработки обновленных моделей противостояния коррупции.
Основные документы ОЭСР по противодействию коррупции:
2. Всеобъемлющий стратегический подход ОЭСР по борьбе с коррупцией
4. Бизнес-этика в Восточной Европе и Центральной Азии (доступно на русском языке)
5. Корпоративное управление и бизнес-этика: обзор корпоративной практики.
6. Управление рисками на государственных предприятиях и объектах их собственности
Материалы по борьбе ОЭСР с взяточничеством и коррупцией также доступны на сайте Московского офиса ОЭСР.